外资安全审查红线究竟在何处？

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摘要： 核心概念外国投资与国家安全法，通常简称为外资安全审查制度，是指一个主权国家为了维护其国家安全，对外国投资者在本国境内进行的投资活动进行审查和监管的法律体系，其核心逻辑是：允许外国...

核心概念

外国投资与国家安全法，通常简称为 外资安全审查制度，是指一个主权国家为了维护其国家安全，对外国投资者在本国境内进行的投资活动进行审查和监管的法律体系，其核心逻辑是：允许外国投资，但前提是这种投资不能威胁或损害本国的国家安全。

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为什么需要这类法律？（立法目的）

这类法律的出台并非为了阻止所有外资,而是基于以下几个关键考量：

保护核心基础设施：
- 定义： 包括能源（电网、石油天然气管道）、交通（港口、机场、铁路）、通信（电信网络、数据中心）、金融系统等。
- 风险： 外国控制这些关键领域，可能在战时或危机中被用作破坏、间谍活动或勒索的工具，导致国家陷入瘫痪。
保护关键技术：
- 定义： 涉及国家安全、尖端科技和未来竞争力的领域，如人工智能、半导体、生物技术、量子计算、航空航天等。
- 风险： 外国收购拥有核心技术的公司，可能获取敏感技术、研发能力和知识产权，削弱本国在关键技术领域的领先地位，甚至被用于军事目的。
保护敏感数据与个人信息：
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- 定义： 大规模收集和处理本国公民或企业敏感数据（如金融、医疗、位置信息）的公司。
- 风险： 外国实体可能利用这些数据进行监控、操纵舆论、进行网络攻击，或将其提供给本国政府，威胁国家安全和社会稳定。
维护公共秩序与稳定：
- 定义： 涉及媒体、出版、文化等可能影响舆论和社会思潮的领域。
- 风险： 外国控制关键媒体，可能进行恶意宣传，煽动社会对立，破坏社会凝聚力。
保障国防安全：
- 最传统、最明确的安全审查领域。 直接禁止或限制外国投资进入国防工业、武器制造、军事技术研发等直接相关的领域。

关键法律要素（制度构成）

一个完整的外资安全审查制度通常包含以下几个核心要素：

审查机构：
（图片来源网络，侵删）
- 通常由一个跨部门的专门委员会负责,例如美国的“外国投资委员会”（CFIUS）、中国的“外商投资安全审查工作机制”（由发改委和商务部牵头）。
- 委员会成员包括财政部、商务部、国防部、司法部、能源部、国土安全部等关键部门的代表，以确保从不同角度评估国家安全风险。
审查对象：
- 交易类型： 主要针对并购交易，即外国投资者收购本国企业的股权或资产，近年来，绿地投资（新建工厂）、少数股权投资（即使不控股，但能获得关键技术或董事会席位）也逐渐被纳入审查范围。
- 投资者： 不仅包括外国公司，也包括受外国政府控制或影响的实体（如主权财富基金）。
- 目标企业： 通常涉及上述提到的关键基础设施、关键技术、敏感数据等领域的企业。
审查标准：
- 这是审查的核心,法律会列出一系列需要评估的因素，
  - 交易是否影响国防生产能力。
  - 交易是否导致关键技术或敏感数据被外国控制。
  - 交易是否影响关键基础设施的可靠性和安全性。
  - 交易是否被外国政府利用,损害美国/中国的国家安全。
- 注意： “国家安全”的定义往往比较宽泛和模糊，赋予了审查机构较大的自由裁量权。
审查程序：
- 申报： 交易方通常需要在交易完成前，主动向审查机构进行申报。
- 审查期： 审查机构在规定时间内（如美国为45天，可延长）对交易进行评估。
- 决定： 审查结束后，机构可能做出以下决定：
  - 无异议： 交易可以继续。
  - 要求采取缓解措施： 交易方需采取某些行动（如剥离特定资产、成立独立信托、限制数据访问权限等）以消除国家安全风险。
  - 禁止交易： 认为交易会严重损害国家安全，从而下令阻止交易。

主要国家/地区的实践案例

美国

法律依据： 《外国投资风险审查现代化法案》。
执行机构： 外国投资委员会，财政部牵头。
特点：
- 历史悠久且成熟： 自1988年建立以来，制度不断完善，是全球最活跃、影响力最大的审查体系之一。
- 审查范围广： 不仅审查交易本身，还关注交易方的背景，特别是与中国、俄罗斯等“关注国家”相关的投资。
- 案例丰富： 近年来，否决或阻止了许多知名交易，
  - 中资企业拟收购Lattice Semiconductor（半导体公司）。
  - 中资企业拟收购Grindr（同性恋社交软件，涉及大量用户数据）。
  - 阻止新加坡公司对芯片制造商格芯的收购。

中国

法律依据： 《外商投资法》及其实施条例，以及专门的《外商投资安全审查办法》。
执行机构： 外商投资安全审查工作机制，由国家发展和改革委员会和商务部牵头。
特点：
- 建立较晚但发展迅速： 2025年正式实施，标志着中国建立了系统性的外资安全审查制度。
- “双刃剑”作用： 这是为了应对美国等国家的审查压力，保护自身国家安全；也体现了中国对外开放政策中“安全”与“开放”并重的思路。
- 审查重点： 明确规定，投资关系国防安全的军工、军工配套等军工企业；投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品和服务、重要信息技术和互联网产品和服务、重要金融服务以及关键核心技术等领域，且取得所投资企业的实际控制权的，属于审查范围。
- 案例： 对美国高盛公司和德国安联集团在华合资证券公司控股权变更的交易进行了安全审查。

欧盟

法律依据： 《外国补贴条例》。
执行机构： 欧盟委员会。
特点：
- 模式不同： 欧盟的模式不是直接审查“投资”，而是审查“外国补贴”，它关注的是外国政府提供的补贴是否扭曲了欧盟市场的公平竞争，并可能对欧盟的经济安全构成威胁。
- 范围广： 任何在欧盟进行并购、参与公共采购或涉及特定经济活动的企业，如果在过去三年内获得过来自非欧盟国家（如中国、俄罗斯）的巨额补贴，都可能需要向欧盟委员会申报。
- 新兴力量： FSR于2025年7月正式生效，是欧盟在应对外国经济胁迫和保护单一市场方面迈出的重要一步。

趋势与影响

审查范围不断扩大： 从传统的国防领域扩展到科技、数据、生物技术等新兴领域。
审查标准趋于严格： “国家安全”的定义被越来越宽泛地解释，对少数股权投资和风险投资的审查也在增加。
地缘政治色彩日益浓厚： 审查往往与国家间关系（尤其是中美关系）紧密相连，成为大国博弈的工具。
审查机构权力增强： 赋予审查机构更大的调查权和干预权，使其能够更有效地阻止或修改交易。
对跨国企业的影响：
- 增加交易不确定性： 交易失败的风险和成本大大增加。
- 要求更复杂的尽职调查： 在交易前必须更仔细地评估潜在的政治和安全风险。
- 改变投资策略： 可能会选择绿地投资而非并购，或避免进入敏感行业。